城市化进程中的农民权益保护（上）

——天津市宅基地换房模式的经济学分析

天津发改委--南开大学滨海研究院联合课题组

自2005年以来，天津市试行宅基地换房模式，以推动城郊地区城镇化进程。政府在农民利益保护和公共品供给等方面进行了积极的探索，发挥了重要的主导作用。这一模式下的政府行为既不同于自上而下的政府主导型城市化建设，也不同于自下而上的自由放任型城市化建设，而是在现有的法律框架内进行了大量的制度创新，由此形成了一种可资借鉴的城镇化模式。

一、宅基地换房模式的形成与探索

“三农问题”始终是我国经济和社会发展中的重大问题。为加快推进天津市社会主义新农村建设的步伐，切实提高天津市的城市规划、建设和管理水平，切实改善城郊农民的生活环境，从2005年下半年开始，天津市政府结合本地实际，积极地探索了以宅基地换房的方式建设新型小城镇和新农村的道路，并在部分村、镇开展试点工作。

目前，天津市农村地区城镇化水平仅为56.24%，存在小城镇和村庄规模普遍偏小，人口密度低，公共服务设施和基础设施配套不完善等诸多问题。推动城镇化面临着资金和土地的双重约束。所谓资金约束，是指由于地方财政能力有限，政府对郊区农村建设的资金投入长期不足，而农村地区以农业作为主的产业结构限制了自身资金积累的速度。所谓土地约束，是指我国以农业作为立国之本，农业用地和农村集体土地转变为国有建设用地目前受到相关法律的严格限制，使得城郊农村地区的土地区位优势难以变现。突破资金与土地的双重约束，是天津市宅基地换房模式提出并积极实践的出发点。所谓宅基地换房，是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制不变、可耕种土地部件、尊重农民自愿的原则，高水平规划、设计和建设有特色、适于产业聚集的生态宜居新型小城镇，按照规定的置换标准，农民以宅基地换取小城镇的住宅，迁入小城镇居住。农民原有宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。

天津市以宅基地换房进行小城镇建设的做法得到了中央相关部门的肯定和支持。国家发改委认为，天津用宅基地换房办法建设小城镇，符合中国保护耕地的基本国策。2005年，国土资源部通过了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，将天津列为全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市，对天津市的创新给予了充分肯定，并下达了第一批土地周转指标。在经国务院批准的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，明确提出“在符合规划并在依法取得建设用地范围内建设小城镇，实施农民宅基地换房试点。”

截至2009年7月底，天津市共规划建设农民还迁住宅和共建共2000万平方米，已开工800万平方米，竣工530万平米，已有8万多农民喜迁新居。华明、小站镇已复垦土地940公顷，超额完成国土资源部下达的581公顷周转目标。

二、城市化进程中政府的作用

在城市化过程中，政府与市场不是非此即彼的替代关系，而是互补和增进的关系。这是因为与发达的市场经济相比，发展中国家存在许多市场完善的地方。在天津市宅基地换房模式中我们看到，政府不仅发挥了积极的主导作用，同时还注意了充分利用市场调节手段。政府与市场紧密配合，加快了城市化发展目标的实现。

政府在公共品供给和制度创新这两个方面发挥的作用尤为重要。

如同道路等公共设施一样，城市化进程本身具有一种明显的公共物品特征。因为，城市化中的许多公共物品都具有规模经济特征，只有人口在空间上实现一定程度的聚集，这些公共产品才有可能被有效地提供。而只有积极地推动城市化进程，增加人口的聚集程度，使城市化的公共产品和公共服务充分提供，才能够实现改善农村居民的生活水平，增加就业以及提高社会福利总体水平的公共目标。政府在推动城市化的过程中可以采取多样化的、综合性的政策措施，因此具有更强的组织能力。在天津市宅基地换房模式的实施过程中，地方政府进行了大量的宣传、动员、示范、引导等工作，这种前期投入如果不是政府财政负担，任何经济个体都无法承受。

由于我国长期以来城市化进程相对滞后，因此当前中国的城市化进程，需要一系列的制度创新，尤其是农村集体用地的制度创新。天津市的宅基地换房正是这种创新的结果。这一创新是在现有法律框架下进行的，在未突破保护农村耕地法律底线的前提下，将城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，实现了小城镇建设用地的平衡。国家发改委、国土资源部对天津市的这一做法给予了肯定。实践证明，由地方政府积极推动的城市化进程，不仅可以有效地实现制度创新，而且也可大大降低制度突破和新制度建立所需要的社会成本。

在新型城镇建设的实践中，天津市政府还在以下方面发挥了积极有益的促进作用。首先是统筹规划。政府通过对城乡发展进行统筹规划，大大地提高了周边土地的使用价值，进而也提升了这些土地的经济价值。其次是示范引导。通过示范镇的建设，向农民展示了城市化对农民生活改善和未来发展的前景，引导农民积极参与城市化建设以及城市化收益的分享。第三是政策引导。政府通过对试点小城镇的政策支持，率先建立起一批新型城镇或社区，把农民生活的改善真正变为实现，切实推进小城镇建设和农村面貌的改善。第四是服务和管理。在小城镇建设方面，政府在城镇地点选择、城区规划设计和土地整理，社区组织管理，以及农民就业和社会保障，政府都提供大量的服务和管理，从而保证了农民入住后新型城镇或城区的良性运行。为了规范以宅基地换房建设示范小城镇工作，天津市政府还颁布了《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》，对于以宅基地换房建设小城镇的实践起到了规范指导的作用。

三、城乡建设用地市场的整合

宅基地换房中一个重要的制度创新是将农村建设用地减少与城镇建设用地增加联系起来，从而使分割的城乡土地市场有互相连接的平台和接口，对城乡土地市场的整合进行了有益的探索。天津市利用农村宅基地的整合推进小城镇建设，将隐形的宅基地流转变为公开的市场流转，并以此作为连接城乡两个建设用地市场的接口。这种平台和接口的建设产生了以下几个方面的积极影响。

第一，扩大增量土地供给，缓解城市发展瓶颈。改革开放以来，集体建设用地对我国经济发展起到了巨大的支持作用。国土资源部的典型调查显示，在东部省份，集体建设用地的使用已占全部建设用地的相当比重，个别地区已超过 50％。伴随经济快速发展，发达地区土地供需矛盾日益加剧，农村建设用地入市可以部分解决土地紧缺问题。

第二，促进土地集约利用，提高资源配置效率。我国耕地资源短缺矛盾突出,国家粮食安全受到挑战。如果不遏止耕地快速减少的趋势，我国粮食安全的基础就会严重削弱。这也从一方面促使城乡建设用地要走节约集约利用之路。

第三，推动农村建设用地流转，提高农民财产性收入。既然大城市周边农村建设用地的市场化已经不可避免，那么只有积极地推动农村建设用地流转，才能够提高农民财产性收入，从而增加农民的福利，使他们能够分享城市化的收益。与以前的政府强制性征地制度和农民违规建造“小产权”住宅不同，由政府参与的有序的宅基地置换，使农民拥有具有完整产权的住房，提高了农民的财产性收入。