城市化进程中的农民权益保护（下）

——天津市宅基地换房模式的经济学分析

天津发改委--南开大学滨海研究院联合课题组

四、宅基地换房中的农民利益保护

保护农民利益，使农民通过土地流转能够真正参与和分享城市化的收益，是我国城市化进程中的一个核心命题。在土地流转的过程中，农民利益的实现取决于三大因素，城市化的总收益、土地流转成本和农民可分享的比例。农民最终获得的土地收益与土地流转的总收益及农民分享的比例成正比，与土地流转和交易的成本成反比。在宅基地换房模式下，农民利益从以下几个方面得到保障：

第一，土地总收益的提高。政府通过科学规划，改变了原来村落分散凌乱的分布状况，使人口与产业的空间布局更为合理，从而促进了土地的集约利用。因此，在单位面积的土地上，可以产生更多的租金收入，这必然导致土地总收益的提高。宅基地换房促进人口和产业的集中，从而可以以更低的成本提供各种公共产品和公共服务，道路、交通、医疗、教育等公共基础设施更加完善，为产业集聚创造了条件。宅基地作为集体所有的土地，其流转受到一定的限制，因此，难以根据市场的变化适时地进行调整，这影响土地资源配置的效率。通过宅基地换房，将集体所有的建议用地转变为国有土地，在建设用地的使用和流转中，实现了城乡土地市场的统一。随着土地流转效率的提高，经济结构的调整也将更为灵活，这有利于促进经济结构的合理化，从而提高土地的收益。

第二，降低土地流转成本。农民直接参与土地交易是存在交易成本的。这种成本首先表现为农地的分散交易在市场上发生的搜寻、谈判和实施成本；其次还表现为因集体土地产权的界定不清而带来的制度成本。在宅基地换房中，政府充当了交易的中介组织者角色。通过政府的示范、引导和服务，可以有效地协调农户的集体行动，大大降低了农地流转的盲目性和分散性。政府还通过公共服务进一步降低农户的交易成本。如农地转用的规划及前期论证；提供市场信息，包括寻找具有良好资质开发商；向农户展示土地开发及规划的模型；参与房屋建筑的质量管理监督等等。

第三，土地收益的合理分配。在土地流转的过程中，不仅农民投入了土地资源，政府通过公共品的提供也进行了投资，开发商或者其他企业也投入了一定的资金。因此，除了农民以外，政府和企业也应获得部分收益。但是，如何公正、合理的划分这一收益，在理论和实践中都是尚未解决的难题。在宅基地换房中，为了解决保护农民在土地流转中的利益，政府明确了各级机构和小城镇投融资建设公司所扮演的角色，对从土地流转中获得收益进行了限制，并且对于农民在土地流转中所应获得的收益进行了明确的规定，这是对农民利益的一种预防性保护。同时，在土地流转的各个环节注重农民参与决策的权利，为农民保护自身利益提供了具体途径，这是对农民利益的制度性保护。通过预防性保护和制度性保护，确保农民可以从土地流转中获得公正、合理的土地收益，这是宅基地换房模式得以成功的重要基础。

五、城乡公共品统筹供给

城乡公共品统筹供给既是解决三农问题的重要手段，也是实现城乡一体化的重要标志。天津市的“宅基地换房”模式对此做了新的尝试和探索，并取得了重要的进展。在公共品供给方面，宅基地换房具有以下三大优势。

第一，资金优势。通过小城镇建设，更加集约的利用农村建设用地，除了为农民提供住房和公共品以外，还可以利用节约的土地筹集资金，解决住房建设和公共品投资的资金来源问题，建设公共设施通常都属于一次性大额支出项目，单纯靠政府财政资金几乎不可能做到。在新建成居民区，建设完备的公共服务设施，其资金来源主要来自于土地开发收益，从而减轻了政府财政负担，使城乡公共品统筹供给、公平享用成为现实。

第二，规模优势。在原有村落增加公共品供给水平，由于居民聚集程度低，成本较高，往往达不到公共品供给所要求的最低水平，难以充分发挥公共品的作用，这也是农村公共品供给不足的原因。宅基地换房不仅将附近的农村居民安置在新建小城镇内，而且通过土地开发，吸引大量城镇居民和企业落户在小城镇，提高了人口和产业密度。通过居民和产业的聚集，实现了规模经济，提高了公共品的供给水平。以往由于分散居住难以提供的道路、医院、学校等公共设施，新建小城镇都非常的健全。

第三，效率优势。新建小城镇提供的公共产品和公共服务不仅在数量上有所增加，在质量上更有明显的提高。与以往农村相比，道路通畅程度、医院服务设施和学校教学质量都有明显提升。而且，由于居住相对比较集中，小城镇居民可以便利的使用这些公共设施，提高了公共品的使用效率。与原有城区相比，由于可以更科学的规划布局，并且更加注重社会发展与资源、环境的协调，公共品的供给更为完善，因此，新建小城镇更加适宜人们生活和居住。从供给与需求来看，宅基地换房公共品供给更有效率。

六、总结：城乡统筹发展的新道路和新探索

通过对天津市在宅基地换房过程中政府功能与市场机制的协调、农村建设用地流转绩效、农民权益保护，以及农村公共品供给等问题的分析，课题组认为，在当前我国土地资源高度紧缺，中央政府严格控制耕地总量的约束条件下，通过将农村分散低效的宅基地置换出来，集中集约开发，建设新型小城镇，有利于缓解我国土地压力，保持经济的快速发展和城市化进程；有利于统筹城乡发展，彻底改变和改善农村落后面貌；有利于集约利用有限资源，创造新的经济增长点，是我国经济社会和谐发展的新模式。

作为城乡统筹发展的一种新探索，天津的宅基地换房已经获得了初步成功，但是在实施过程中也应关注可能出现的一些新问题。这些问题集中在两个方面，一是由于房地产市场的价格波动带来的潜在风险，二是小城镇的管理问题。房地产开发是宅基地换房投融资的重要途径，小城镇建设所需要的大量资金投入来自于通过开发节约出来的土地以招拍挂出让所获得的收益，由此实现宅基地换房的资金平衡。但是土地开发需要一个较长的过程，土地开发的收益取决于未来房地产市场的价格。房地产价格的波动是由市场经济规律所决定的，对于土地开发未来收益的估算存在一定的不确定性，由此形成了一定的风险。一般情况下，只能估算房地产价格正常波动所带来的风险，但是，一旦出现了较为严重的经济衰退，那么，收益的下降完全有可能超出了预先的估计。如何防范这种风险，是今后用宅基地换房推进小城镇建设中应当注意的问题。

城市化过程并不仅仅是人口和产业的集中，而是生产和生活方式的根本性的转变，这种转变可能需要很长的时间。宅基地换房中形成的小城镇，在较短的时间内改变了大量农村居民的居住环境，也带来了相应的管理问题。例如，虽然居住环境改变，但是，很多居民仍保留了原来的生活习惯，社区建设和组织文化生活变得非常重要。而且，大量农民的生产方式难以立即由传统农业转向现代农业或非农产业，由此产生了很多就业问题。如何帮助这些农民顺利实现生产和生活方式的转变，也是以后工作中需要重视的问题。

从2005年8月份开始，天津市通过农村宅基地置换建设小城镇的工作，已经进行了三年。在这三年当中，天津市破解了一系列难题。在23个镇251个村庄，15万户40万人，投资了200亿元，建造了800 万平米房子。目前，这项试验的六大效果已经开始显现。第一是节约和集约了土地；第二是节约能源和资源；第三是增加了就业岗位；第四是增加了农民的收入；第五是农民享受到城市生活；第六是逐步缩小了城乡差别。

2008年5月，天津市市长黄兴国同志在全市小城镇建设现场推动会上，针对通过农村宅基地置换建设小城镇，推进滨海新区土地改革和城乡一体化发展的试验的深刻历史意义进行了总结。黄兴国市长语重心长地说，我们这个国家，城市化与工业化发展一定要大力往前推进。城市化、工业化的推进要用土地，那就要把农民的问题考虑好。只有解决好农民问题，城市化才能成，工业化才能化，社会稳定才能够保证。解决农民问题的核心就是七个字，“安居、乐业、有保障”。

根据市委市政府的工作部署，天津市现阶段经济发展的目标是要加快推进乡镇工业园区建设，通过 “三区协调联动”的农村发展思路，培育新的经济增长点。具体来讲，就是要在滨海新区龙头带动、中心城区全面提升、各区县加快发展的基础上，把加快区县经济发展摆在突出位置。区县经济发展要进一步推进农民居住区、工业园区、设施农业产业园区“三区”统筹发展，加快农村城镇化、农村工业化和农业产业化进程，使农民向小城镇集中，工业向工业园区集中，农业向设施农业产业园区集中，打造股金、薪金、租金、保障金“四金”农民，不断提高农民收入和生活水平。

“三区协调联动”的农村发展思路，是对天津宅基地换房内涵的发展，为区县经济的未来发展提供了支撑，积蓄了后劲；不仅有利于区县经济的发展壮大，而且在新型城市化道路的探索方面，也提出了积极的思考。我们期望，在滨海新区这块先行先试的沃土中，以农村宅基地置换推进小城镇建设的改革试验，能够结出丰硕的成果。