发达国家农技推广主体结构的比较

     ——来自英国、德国和日本的经验

张红星

完善而科学的农业技术推广体系是构建现代农业和发展农村经济的重要环节，发达国家在农业现代化进程中，发展和建立起了与本国国情相适应的农业技术推广体系，推动了农业和农村的技术进步。通过技术进步打破无弹性的要素供给对生产的约束是农业增长的关键，这其中有两个困难，一是新技术的发明和使用，二是有效的农业技术推广模式的形成，农业的现代化过程伴随着对上述两个方面的探索。从历史上看，各发达国家的农业现代化道路形式各异，尤其表现为农技推广的主体的差异，因此，比较不同的主体在农业技术创新、推广和采用过程中的差异并总结其背后的决定因素对我国农技推广有重要借鉴意义。

一、英国：传统和私人大农场制与非公益性农技推广

英国是第一次产业革命的发源地，在18世纪，其工业发展水平和科学技术领先于世界各国。因此，英国的农业科技咨询推广工作也进行得较早。在欧洲，英国是最早从事农业技术推广的国家。由于英国经济偏重工业，而且工业依赖于国外的资源和市场，政府对本国农业的发展不够重视，所以这一时期的农业咨询推广具有自发性，一些地区自发建立了农业协会，研究农业生产中存在的问题，传播新方法和新技术。19世纪的农业改进是由农村的乡绅完成的。但由私人或合作组织资助研究的缺点是研究机构面临着迅速拿出实际成果的压力。

19世纪中叶之后，政府开始介入农业技术推广。英国政府相继建立了鲁塞姆斯丹实验站(1843)、皇家兽医外科医院(1844) 和西棱斯特皇家农学院(1845)。皇家农学院出版年报，为农场主提供最新的生产技术和科学种田的方法。尽管政府介入农技推广的力度因各种突发性事件而逐渐增强，但直至二战后，英国才在全国范围内建立了较为完善的农技推广体系。

到目前为止，在英国共有四大主体负责农技推广。就政府举办的农技推广而言，在中央是农业发展咨询局，简称ADAS。在地方，按大区、分区、基层小区划有农业咨询推广机构。一些农民协会对会员也提供农业咨询推广服务，他们的咨询推广经费来自会员交纳的会费，同时也得到政府的补助。

私人顾问和大学在农业咨询推广工作中起着最重要作用。很多农民聘请在种植某作物方面有特长的技术人员作为他们的顾问，并付给一定的报酬。在苏格兰，许多农业院校的老师深入农村为农民提供新的知识、技术或技能，进行试验示范，负责咨询，并帮助农民决策，生产、推广中遇到的问题，与当地农民共同商量研究，生产上的迫切需要解决问题，专门立项研究。

由上面分析可知，每个主体的运作都存在不同程度的商业化。英国的农技推广以私人公司和非政府组织主导的非公益性农技推广为主体，政府与这些私人公司或非政府组织签订合同，政府相关部门主要负责推广活动的管理工作。公益性农技推广居次要地位，政府提供的农技服务和农业推广经费所占的比重并不大。

英国形成以非公益性农技推广为主体的推广体系，与英国农业的资本主义近代化紧密相联。由于工业革命的推动，英国市场经济的价格机制得到了迅速的发展，同时，政府长期推行自由放任的经济政策，使得农业部门的技术变革和技术推广主体是大农场主，而非政府。但不可否认的是，英国的私人机构和非政府主导的组织历来在农技推广和应用上都具有比政府更大的内在激励。相比较而言，英国政府自由放任的政策传统使得只有在国家统治面临重大危机或者农业发展面临严峻考验的时候政府介入力度才会加大。

然而，最近研究发现，英国的农业生产一直处于停滞不前甚至在某些方面还有所倒退的局面。一项研究表明，1953年至1984年，英国农业的全要素生产率（TFP）的年均增长率为1.68%，1984年以后的年均增长率仅为0.26%。国际比较也表明，英国已经被其它欧盟国家远远地抛在了后面。在1983年，英法的农业具有相同水平的TFP，至2001年，法国的TFP比英国多了37%，而欧盟农业最先进的国家丹麦的TFP已经比英国多了50%。

该研究通过实证分析表明，引起英国TFP下降的原因主要是公共研发投入的下降和公益性农技推广的减少。这无疑是英国农技推广大范围私有化和商业化所带来地直接后果。

英国农技推广主体的私有化与商业化，是分权的极端形式，其本质是如何确定公益性与非公益性农技推广的主体的边界。目前世界上有许多国家的农业推广机构实行了私有化或商业化。推广活动的私有化与商业化能大大调动推广人员的积极性，使推广工作更具针对性，从而提高效率与效益。但其本身也有重大的缺陷:私有化后的推广机构面对市场经济环境，提供服务时要追求利润最大化，因而会忽视推广在能源、环境、扶贫及人力资源开发等方面的服务功能；贫困的农民可能难以支付购买服务所需要的费用。

二、德国：后发国家的角色与公益性农技推广模式

以全社会对教育和研究机构的支持作为经济进步的一种工具是德国历史上一项重大制度创新。作为后发国家，德国对教育、科学和技术的进步给予了公共支持。德国在1852年成功地建立了一个由社会支持的农业试验站，政府确立法规，保证每年从政府预算中拨款资助试验站的运行。虽然德国农业研究体系的形成晚于英国，但德国却为新的科技知识的扩大提供了一种更有效的环境。

统一后的德国，农业存在两种不同的生产经营模式：西德农业由私人经营，东德的农业生产经营形式正在向西德形式转变，但基本上仍是由在土地集体所有制基础上的农业社统一经营。这一经营方式的差别影响了德国农技推广咨询体系。整个德国的农业推广咨询可分为三类地区：一是德国南部的官方咨询(由州农业部组织管理)，二是德国北部的官方咨询(由州农业委员会组织管理)，三是德国东部(原民主德国)的私人经济咨询。

在德国，参与农技推广的主体类型甚多，有政府官方机构、生产者自我服务的各种民间组织(例如各种咨询环、农民协会、合作社、社区服务组织、教会组织等)，大学及科研机构，各种商业企业与公司(如信贷、银行、保险机构以及各种企业集团和个体企业)。这些机构有专职独立的，也有附属兼营的。但是总体来看，目前主要的推广咨询体系还是政府官办的。从政府的角度讲，德国农业推广组织由德国的农业行政部门负责，分四级管理：一是联邦政府的农业营业部；二是政府的农业营养部；三是地区农业局，与之平行的机构是农村发展研究所、畜牧教学科研实验站；四是县农业局。农技推广的公益性相当明显，各种农业法案中都规定，农民可免费享受政府的农业推广咨询服务。尽管各个州的具体方针和操作方法有一定的差别，在大多数州里，官办推广咨询部门的人员要承担三个方面的任务：①各种农业推广咨询工作，如农业经营及家庭经济的咨询，部分地区还包括营养咨询，②职业教育及农业与家庭经济专业学校的教育工作，③各种行政管理工作。

除了占主要地位的官办农技推广咨询外，农业咨询环和农村合作社等具有俱乐部性质的主体，是官办推广咨询服务的重要补充。

德国官办农技推广对德国农业的发展起了重要的作用，但其本身也存在很多缺点。其缺点主要有两点：随着行政任务的日益增加，用于咨询服务的可支配时间越来越少；官办推广活动既然是为全体农民服务的，那么也应当照顾到收入低、面临生存危机的农民团体。事实上这些农民家庭企业很少或者几乎没有同咨询机构取得联系，他们被称为“难以接触的农民团体”。

三、日本：分散的小农经营与农协为主体的农技推广

近代日本的农业技术推广始于明治年间。明治维新以后，尽快获取西方的技术被看作最紧迫的任务。1885年建立了农事巡回指导制度。该制度的建立标志着全国有组织的普及指导活动的开始。为了给巡回指导者提供更好的信息，次年建立了大宗谷物和蔬菜试验农场。1893年西原试验农场进一步扩大，并被命名为国家农业实验站，在全国设有6个分部。随后，巡回指导体系也被吸收到国家农业实验站的计划中。国家农业实验站最初的研究主要是开发和传播当地农民的简单应用性技术，即所谓的“老农技术”。在本地技术的潜力枯竭以后，政府开始加大对研究和基础设施的投资，全国范围的协调育种方案即所谓的“委派实验体系”(由农林省委派的实验体系)开始实施。这些都是政府在宏观层面的探索，而具体的操作却由民办的农业推广体系——农业协同组合（简称农协）承担。

日本农业协同组合，即农协，是根据1947年颁布地《农业协同组合法》建立的自主性的农民合作组织。农协的前身是设立于1943年战时统制经济时期的农业会，并可进一步追溯至分别建立于1897年和1900年的农会和产业组合。农会是日本明治政府为了实现日本封建农业的现代化而设立的团体。它以各地的以地主阶层为中心的农业技术研究组织为基础，会长大部分由市、町、村长兼任，强制会员加入。为支持农民接受农业技术指导，国家鼓励农会聘请农业技师，并对此发放补助。产业组合则是在报德社（明治初期以相互融资为目的而自发组织起来的金融团体）、茶叶及生丝统一加工组织等的基础上建立起来的互助组织。它的主要业务内容是：农业金融、农产品的统一销售和生产资料的统一购买等，并不涉及农业技术的推广。1930年日本进入战时状态之后，政府分别对农会和产业组合提出了要求，要求农会对生产进行统制，要求产业组合对流通进行统制。1943年日本制定《农业团体法》后，农会和产业组合合并为农业会。此时，农会已经成为一个准国家机构。战后，于1947年颁布《农业协同组合法》后，规定重建后的日本农协以“提高农业生产力，提高农民的社会经济地位，实现国民经济的发展”为目的，是一个法制化的农民自主地合作组织。

当前，农协按照国家行政区划，可分为三级组织。农协的全国性组织，是农协机构中的最高形态，它既是全国农协的指导和管理单位，又是面向全国的综合性的服务机构，负责对农协进行组织和业务指导、调解、监察、提供信息，对农协工作人员进行业务教育和培训，向行政部门提出建议，协助政府进行农业政策的研究和制定等。农协的县一级组织，机构设置与全国性机构相对应，主要任务是对各基层农协进行指导和监督。农协的基层组织，主要任务是指导农户经营农业生产，制定全年农业生产计划，进行农产品的储运和销售，为农户提供生产资料和生活资料。设有营农指导员，与政府机构的农业改良普及所配合，分片深入到农户，进行农业技术、农业经营管理、生活改善的指导，是日本农业改良普及事业的一支重要力量。日本农协在农技推广中的作用明显强于其他国家。

四、结论与启示

对农技推广主体的讨论，实质就是确定政府与私人企业（或市场）的边界，而这又涉及到对技术类型及其公共品性质的判断。竞争性的领域如农业机械、食品加工等，私人农业企业的投资占据主导地位，而在农药、化肥、种子等领域，政府的农业科技投资则占据主导地位。由于很多的农业科技研究成果具有明显的公共产品属性，私人投资缺乏激励（如在农业科技的基础性研究和一些应用性研究中），所以，在这一领域，政府应该充当农技推广的主体。只有政府强大的先导性公共投资，才能为私人农业企业的后续进入提供保障。

另外，英国与德国的经验表明，私人公司主导的农技推广和政府主导的公益性农技推广都会留下推广的“死角”，在英国表现为贫困的农民难以支付购买服务所需的费用，在德国表现为难以接触的农民。前者的原因在于市场的逐利性，后者的原因在于官僚机构的激励问题，尽管问题来源上存在差异，都可归结为一点：外生于农民的农技推广难以全面反映农民的需求，而农民的自组织却存在较大的优势。就这一点而言，日本的农协颇有可借鉴之处。因此，对我国来讲，建立多元化的推广主体结构，同时充分利用现有的各种农民合作组织，是促进农业科技推广的一条有效的途径。