——天津华明示范镇“三区联动”调研报告
张 贵 韩彦清
(提要)东丽区华明镇以小城镇建设为龙头,以居住社区为依托,以工业园区为支撑,以农业园区为基础,“三区”联动发展在消除农村城市化进程中的体制性障碍,促进城乡资源要素合理流动,统筹城乡改革发展和构建和谐社会方面作出了有益的探索。
华明镇“三区联动”正处于快速发展期,从局部“渐变”向系统“突变”过渡呈现出自我扩张特征。报告提出,把握其发展特点并扎实推进的五点建议:1)把握好政府作用的尺度和适度,推进“自组织良性循环;2)大力提高土地使用效率;3)拓宽农民就业空间,夯实农民发展权益;4)创新小城镇建设投融资机制;5)推广小城镇建设模式需要根据其依存条件作好顶层设计。
三、城镇化进程中应解决好的五个问题
1、把握好政府作用的尺度和适度,推进“自组织良性循环
在城镇化过程中,政府起着关键和决定性的作用,特别是在“三区联动”起始阶段。但政府是城镇化主导而非主体,其主体仍然是农民和参与这一过程的企业。他们参与的积极性高低、参与方式、深度和广度决定城镇化是否可顺利实现。这就需要防止政府过渡介入而被“套牢”,特别是大量行政性投资,要选择好退出通道;应加强驻园区企业之间关联、配套能力,引导民间资本进入“三区”建设,积极发挥市场机制,推进“三区联动”的“自组织”良性循环。
2、大力提高土地使用效率
“宅基地换房”促进存量土地流转,但是要提高土地的使用效率还需建立有效率的激励与约束集约用地的机制,从而使用地者在土地资源配置中具有外在压力与内在动力,促进存量土地的合理流转,实现粗放用地行为向集约用地行为转化。集约使用土地最有效的办法不是宣传引导,而是增加必要地土地使用的成本的压力,提高园区进入门槛,增加投资强度,建造多层厂房等,进一步提高土地利用率。同时,关注园区内企业之间、企业和服务机构的联系,克服目前园区企业间“集而不群”的现象,提高企业间技术关联度和外部规模经济。
3、拓宽农民就业空间,夯实农民发展权益
在城镇化过程中应特别注意为农民奠定薪金、股金、租金、保障金的“四金”基础,实现向产业工人的转变,保证家庭有稳定持续的收入,逐步建立失地农民就业增收和家庭财产持续增长机制。一是应面向全市企业推介、输送劳动力;二是安排由政府支付工资的公益性岗位;三是从事相关农业劳动;四是在示范工业园区就业;五是鼓励和支持从事自由职业和自主创业;六是加强对农民进行技能培训。
4、创新小城镇建设投融资机制
在处理宅基地换房后的集体资产过程中,各地较多采用对原有的集体经济组织进行股份制、股份合作制改革的做法来处理集体财产。这涉及到村集体资产如何进行评估、核实、股权设置种类及股值大小、股权的性质及如何量化分配、股份分红与现行的福利分配如何衔接等一系列问题。应适时的探索试验宅基地和集体建设用地的市场化交易,培育不同市场主体参与宅基地市场。土地整理和宅基地复垦的投资主体可以逐渐多样化,相应地土地收益也可以在农民、集体、投资者以及地方政府之间进行合理的分配。应吸引社会资本和企业参与组建投资建设公司,探索政策性银行和商业银行及其他金融机构参与小城镇建设,同样,积极引入多方战略投资主体,尝试多种渠道开展工业、农业和商业园区建设。
5、推广小城镇建设模式需要根据其依存条件作好顶层设计
“三区联动”模式的推进需要具备三个条件:位于大城市郊区、农民消费能力接近城市水平、土地集约化升值空间较大。依据这些条件要做好“三区联动”模式的顶层设计,主要包括优先发展、产权分配、要素重组、优势发展、激励机制、投融资、宅基地换房、公共品供应、行政管理体制改革等方面设计。坚持以人为本、社区人性化管理、农业一体化经营、工业园区化运作的推广思路,在具备条件的地区,发挥“三区联动”模式最大的效用。
【感谢东丽区政府、东丽环渤海城市发展研究院、华明镇镇政府】
(张 贵:河北工业大学教授、南开大学滨海开发研究院研究员
韩彦清:河北工业大学管理学院 硕士研究生)