安虎森 薄文广

四、主体功能区会促进我国区域协调发展么？

主体功能区战略是我国“十一五”规划有关区域协调发展部分提出的新举措，其主要思路是国家根据区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区四种类型的主体功能区，并进一步明确了四类主体功能区的功能定位、发展方向与发展重点，试图从解决空间失衡问题出发解决区域协调发展问题。

通俗地讲，主体功能区战略就是一个区域适合做什么就做什么，是逻辑意义上的以地为本，同时也是对区域过去发展水平的一个事后承认或被动承认，它的核心逻辑是对外生条件和历史事件的绝对遵从，因为根据国家主体功能区战略的相关要求，一个地方划入什么开发区域主要的判别标准是资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力。从逻辑和理论上看，这样的划分标准没有什么问题，根据一个地区的环境容量限量、发展基础和发展增量来决定一个地区的发展，然而这三个条件是如何科学地划分、如何科学地界定，则成为了争论的焦点。

我们以资源环境承载力为例，资源环境承载力在科学上并不是一个成熟的概念，不同的学者对其有不同的理解，但是通常来说，资源环境承载力通常是用土地资源、（淡）水资源、环境容量、生态脆弱性和生态贡献性等与一个地方的自然资源禀赋为判别标准，但是一个地方的自然资源开发与其生态系统之间存在着两难选择，矿物资源等自然资源的开发显然会带来产业的发展和人口的增长，带来承载力的提高，但同时，大量自然资源的开发又会使得一些环境脆弱地区的水资源、生态资源等遭受严重威胁，同时又降低其承载力。因而资源承载力本身就是一个不太准确的概念。

另外，从时间维度上看，资源环境承载力又是属于动态范畴的问题，随着生产技术、生产方式、制度环境、生态文明等要素的改进和完善，区域的资源环境承载力也不是静止不变的，它也会发生变化的。另外，从资源环境承载力的隐含逻辑上看，通过主体功能区的定位，把环境资源承载力较低地区的人口向资源环境承载力较高地区转移，但是我们知道，行政命令式的、强制的人口转移的效果都是很不理想的。我国人口迁移也面临着就业容量问题、城市管理体制、文化冲突等种种问题。

从资源环境承载能力面临的一些问题和不足一样，开发密度和发展潜力也都存在着一些问题，这些所谓的决定因素通常都会随着科技和社会的进步而出现动态的调整过程。如何科学而令人信服地分析这种调整过程？如何确定这三种决定因素之间的权重关系？当前对这些问题都没有一个清晰和成熟的分析、解释和论证。

另外，从整体上看，中国区域经济的发展水平与其开发顺序和开发重点正好形成了相互促进的同向递增关系。通常来说，我国大部分东部沿海地区都是属于优化开发区域，中部地区和西部地区中的一些重要城市和经济带都属于重点开发地区，而中西部边远地区大多属于限制开发区或禁止开发区，而四种不同开发区在投资政策、产业政策、财税政策、生态政策上存在着较大的差异，即使在一个省内，那些省会城市以及经济发展水平较高的地区也同样被划入一个省的优化开发区，而其相对落后区被划入限制开发区和禁止开发区。任何一个地区特别是落后地区也都有发展的权利和愿望，而中西部的边远地区自身经济发展水平就相对落后，远远低于东部发达地区，恰恰又被划入限制开发区和禁止开发区。根据国家主体功能区发展战略的要求，限制开发区和禁止开发区不能更多地发展产业经济，而应更多地承担环境和生态维持功能。目前我国各种补偿机制很不完善的情况下，没有一定的经济和产业的支撑，这些限制开发区和禁止开发区是无法承担生态和环境功能的。当然，有人认为区域协调发展不应仅仅是追求人均GDP的绝对平衡而应该是享受基本服务均等化的过程，但是正如我们上面实证分析的那样，从中国实证数据上看，包括基本公共服务均等化的广义区域不协调要超过只包括经济发展水平的狭义的区域不协调。当然中央政府也清楚限制开发区和禁止开发区面临的实际情况，因而也出台了包括生态补偿、地方政府的考核标准等在内的一系列配套政策，但是这些配套政策目前主要集中在分析和论述阶段，真正实施还面临着巨大的困难。

以生态补偿为例，国内学者几乎在讨论主体功能区战略时都认为中国必须实行横向和纵向在内的生态补偿以弥补限制开发区和禁止开发区由于放弃产业发展而对优化开发区和重点开发区承担的生态保持和维持的利益补偿。但是具体来说，生态补偿的标准及数量则存在着巨大的争议，即使在学术界，也没有一个比较成熟和令人信服的生态补偿标准，一片森林、一片绿地、洁净空气的价值到底应该如何计算谁也说不清楚。不同学者根据不同的定价方法可以得出不同的结果，而这些结果有时候可能相差几倍，甚至十几倍。中国环保部前些年尝试推行的绿色GDP核算的夭折，很好地说明了环境价值计算的巨大难度和地方政府的排他性态度。对于同属于一个省份的不同地区来说，由于属于同一个行政区，因而不同地区之间的生态补偿相对容易一些。然而事实是，即使是一般认为较为容易同一个行政区内不同地区之间的生态补偿，实施起来也是相当困难的。作为首都和发达地区的代表性城市的北京市，在“十二五”规划纲要中对生态补偿只有下面几个字：“继续完善生态补偿机制”。而不同省份之间（例如北京和河北省之间），尤其跨越了好几个省份的两个省份之间（例如位于长江上下游的青海和上海）的生态补偿更加困难。作为发达地区政府来，应该对于作为生态涵养区的限制开发区和禁止开发区政府和民众给与生态上的补偿，专家和民众也认同这种补偿，但是由于很难确定补偿标准，也很难统一补偿标准。即使是同一个专家，但他用不同的方法（成本法、收益法、综合评判法）确定补偿标准，所得出的结果也千差万别。因而难以确定统一的补偿标准直接影响甚至阻碍省份之间的生态补偿。从更普遍的意义上说，区域补偿不应该仅仅指生态补偿，当存在外部性时都要实施补偿。据统计，中国当前的粮食主产区越来越集中在北方，而那些传统上具有优越的农业生产条件的南方各省份，由于率先发展工业化和城市化，农田逐渐减少，农业逐渐被弱化。北方地区由于城市化和工业化起步晚，曾经承担了较多的粮食生产。然而，目前这些粮食主产区也开始进入经济加速发展阶段，由于这些地区承担国家粮食安全的责任，因此只能获得有限的开发。从中国现状来看，任何地区单纯依靠农业生产来提高人们的生活水平几乎是不可能的事情，是否在粮食主产区与主销区之间也应建立一个类似生态补偿性质的补偿机制问题，将成为未来一段时期中国政府必须慎重考虑的问题。