4、政府职能转换：传统性政府到民生性政府

土地是城市化进程不可缺少的生产要素，政府对土地征用模式不同往往体现政府行为内涵不同。传统征地模式中，农民对土地产权的决策和参与程度被严格限制，只是被动接受国家征地的补偿基准和收益分配方案。其中，补偿基准主要依据土地原有用途所产生的收益，是一种静态价值评估，而忽略农村土地的多层次功能，因此，农民常常无法获得合理补偿。对于收益分配，由于农民知情权、参与权、谈判权等权利的缺失，农民在利益博弈中常处于弱势地位，无法有效获得土地增值收益，也就无法有效分享城市化进程中的收益。因此，传统征地往往具有低成本特征和过度占用土地行为，不仅降低了土地资源配置效率，而且加剧了社会矛盾和不稳定因素。

天津市推进城镇化的进程中，在土地征用上走出了一条独特道路。主要体现在两个方面。一是土地征用程序上。政府并非传统征地中的单方面推进，而是与农民互动协商实现土地转让。首先，城镇建设遵循“两个自愿”原则：1、农民换房要自愿。例如申请宅基地换房时，满意者提出搬迁、换房申请，由村民代表大会进行表决，同意换房户达90%以上，由各村民小组长入户签订拆还迁申请书；2、自愿整理宅基地，并通过法律程序签协议。整个过程涉及6份合同，遵循不强求、不强制、不强拆的原则。符合以上条件后，方能参与“宅基地换房”规划。其次，政府提供中介功能并提供公共品。例如，提供市场的信息，包括寻找资质良好的开发商；向农户展示土地开发及规划模型；参与房屋建筑的质量管理监督；提出农地转用的规划及前期论证等。并且，在政府的组织下，保障农民在土地转让中的参与权，农户参与决策过程，因而农民在净城市化收益中分得较高比例。

另一个表现在具体补偿标准上。首先，考虑农民不同层次不同角度的需求，补偿标准存在多种选择，如房屋还迁补偿、货币补偿、其他补贴等。其次，就房屋还迁补偿而言，考虑平房、楼房、主房、附房的补偿差异，分类明细，进一步保障了农民权益。

因此，天津市在征地模式上，政府职能实施有效转换，从传统性政府到民生性政府，走出了一条独特道路。这种转换并非传统方式中的将农民排除在直接交易之外，不是政府向农民提供一个“要么接受要么放弃”的简单方案。在土地转换中，赋予村民知情权、建议权和监督权，保证农民参与权，维护农民的切身利益。在程序上，农民“自下而上”自组织申请土地转让，坚持村民自愿、严格法律手续。反映天津市政府职能从传统性到民生性的重要转换，也是政治体制改革中一种政治程序的改进。

二、天津农村城镇化的问题与展望

1、天津农村城镇化进程具有特定的历史背景与客观条件，各地借鉴与推广须因地制宜、循序渐进。

天津市农村城镇化是探索破解城乡二元结构、形成城乡一体化新格局制度创新的过程，对于我国其他地区具有较高的借鉴与参考价值。然而，这一进程具有一定的历史背景与客观条件。从发展阶段来看，我国城市化进程加速，城市空间扩展所需土地稀缺程度加剧，农村集体建设用地流转入市的收益大为增加，这为城镇建设所需要的大量资金奠定了现实基础。从客观条件来看，天津市小城镇和村庄规模普遍偏小，人均建设用地256平方米，超过全国水平的一倍，具备整理的空间；城市郊区农民不以土地为生，非农就业率已达70%。这些为天津宅基地换房提供了现实条件。同时，农民有意愿推进城镇化，不仅提高收入，而且能够享受城市基础设施与公共服务，在思想观念上愿意改革。因此，示范小城镇建设是“天时”“地利”“人和”的结果。这也就意味着，试点成功经验向其他地区推广时，存在适用性的问题。例如向中远郊推及时，要考虑农民生产、生活方式与农民意愿这些条件是否成熟，应当条件符合一个推动一个，而非大面积的“一刀切”式推广。对于全国而言，天津市示范小城镇建设是以大城市城乡结合部为突破口，进行农村城镇化的一种积极探索。在参照时，须因地制宜，尤其考虑地方客观条件与农民意愿，避免盲目复制照搬，毕竟土地改革是“牵一发动全身”的重大改革，应当遵循历史循序渐进。

2、“三区联动”是衔接“宅基地换房”到“三改一化”的重要环节，其是否可持续关系天津未来农村城镇化的成功与否。

“三区联动”从空间布局上是农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹联动，然而其实质是应对城镇化后农民生产方式的转变，是实现“去农化”的重要途径，是衔接“宅基地换房”到“三改一化”的重要环节，其中工业园区、农业园区正是应对农民就业转变的载体。因此，“三区联动”的可持续是保障未来天津农村向城镇成功转型的关键。

从天津实际发展来看，示范园区对农民就业的支撑作用正逐步发挥，但部分园区发展存在问题，逐步偏离城镇化这一战略体系。部分工业园没有明确定位与方向，发展处于低效当中；或者产业定位脱离实际，如定位“三高”，即高端化、高质化、高新化，没有考虑当地农民的就业安置。农业园区发展也存在类似的问题。这就使得“三区联动”的实质发生了扭曲，脱离了发展初衷，忽略了解决农民就业这一核心，演变为新城镇新一轮的招商引资，进而影响农村城镇化的整体推进。因此，天津城镇化推广中应审视园区的发展定位，不仅需要引进大项目，同时更需引进对当地农民具有“普惠”作用的项目。而这才是应对农民向市民持续转变的核心，才是天津农村向城镇转变中民生性的发展之路。

本文为南开大学滨海开发研究院承担的天津市农业

科技成果转化与推广项目的阶段性成果

【李  峰：南开大学滨海开发研究院博士后

  谢思全：南开大学滨海开发研究院 教授】