3、 “自下而上”与“自上而下”结合的征地制度

在土地征用上不是传统征地中政府的单方面推进，而是政府征地“自上而下”与农民“自下而上、自愿参与”相结合，走出了一条独特道路。一方面，政府在征地程序上透明公开，补偿标准人性化。例如，提出农地转用的规划及前期论证；向农户展示土地开发及规划模型；寻找资质良好的开发商；参与房屋建筑的质量管理监督等。同时，在具体补偿标准上，考虑农民不同层次不同角度的需求，补偿标准存在多种选择，如房屋还迁补偿、货币补偿、其他补贴等。其次，在房屋还迁补偿方面，考虑平房、楼房、主房、附房的补偿差异，分类明细，进一步保障了农民权益。

另一方面，与农民互动协商实现土地转让，保障农民参与权。在征地过程中遵循两个自愿原则：一是农民换房要自愿。例如申请宅基地换房时，满意者提出搬迁、换房申请，由村民代表大会进行表决，同意换房户达95%以上，由各村民小组长入户签拆还迁申请书。二是自愿整理宅基地，并通过法律程序签协议。整个过程涉及6份合同，遵循不强求、不强制、不强拆的原则。符合以上条件后，方能参与“宅基地换房”规划。事实上，第一批申请参加试点的村镇，群众支持率都达到了98%以上。农户参与“宅基地换房”的决策过程，改善了原征地制度的分配特性，民生性意义凸显。

二、农业用地的制度改革

1、统筹规划，提升土地利用效率，规模化与产业化加快

农地细碎化、农业收入占家庭收入比重下降以及农业经营的副业化趋势等导致了农地低效利用，也阻碍了农业生产的进一步增长。

天津市对农地统筹规划，整合资源，优化生产要素配置，较快实现了规模效益和农业产业化。已批准的现代农业产业园，在400公顷宅基地基础上累计完成投资6亿元，种植各种蔬菜、瓜果、花卉等20余个品种，经济效应逐步显现。针对不同的目标市场，园区形成了各自的特色产业。张家窝镇建成了蝴蝶兰农业基地，种植了8000亩冬枣树，双街镇则重点发展水培蔬菜、种苗培育、生态观光农业等。

滨海新区中塘镇探索了一条对农民“普惠”的土地运作模式。中塘镇农民自愿将承包地使用权交由村集体集中统一开发，建设温室大棚，包括钢骨架塑料大棚和第二代温室大棚。区别于“反租倒包”中村集体将土地使用权再承包给农业经营大户或农业经营公司（称为倒包），中塘镇将大棚按人口重新发包给农户，并且补贴农户部分大棚建设成本。例如，钢骨架大棚花费3万元，天津市、滨海新区和大港管委会三级政府每级补贴0.4万元（共计1.2万元），村和镇政府两级出资1.3万元，农户仅负担0.5万元。第二代温室大棚花费成本11万元，其中三级政府财政分别补贴0.7万元（共计2.1万元），村镇两级出资6.9万元，农户负担2万元，农民长期持有大棚经营和使用权。这一土地运作模式，扩大了规模经济，普惠于农民，并解决了农民再就业的难题。

天津各区县土地统筹规划后，农地在空间上进一步整合与集约化，有效促进了农业规模化与产业化，而且推动高质高效都市农业的发展，为实现传统农业向现代设施农业升级作出了有益的探索。

2、农地流转推动多元化发展，提升了农业发展质量与功能

各区县不断创新土地承包经营权流转模式，逐步形成各具特色的农地流转模式。1、反租倒包。张家窝镇农村集体经济组织将农地土地租给农业公司，主要发展温室大棚等的设施农业。2、“公司+农户”模式。北辰双街镇村集体将土地租给农业公司，农业公司将土地整理开发后建设成第二代温室大棚，然后让农户承包，公司负责生产技术指导和农产品销售，农户负责生产。3、专业合作社就业模式。蓟县穿芳峪镇毛家峪村全部农户成立农业合作社，全村72户，每家每户开展“农家乐”旅游接待，不仅解决本村就业，还辐射到5-6个乡镇，吸纳外地转移就业800多人。同时，旅游设施建设还雇佣2000多建筑工人。4、龙头企业+合作组织+农户模式。华明镇龙头企业滨海华明农业有限公司，把土地发包给农户发展都市农业，并与大专院校和科研院所合作，开展各种展览和大型农业技术交流、学术会议和农技培训。5、农村工业化模式。中北镇村委会将土地租赁给经营者从事非农产业，村集体获得土地租赁收入。村民除获得非农企业就业收入外，还从村集体经济组织获得每年不低于1万元的收入。

在农地流转多样性的基础上，各区县结合城市居民需求，观光、休闲和设施等现代农业大量涌现，不仅拓展与深化了农业新功能，还提升了天津农业发展质量。同时，催生了大量农村合作社、产业化龙头企业等农村经济组织，推动各地农业多种模式共同发展。

三、制度改进的对策建议

天津市土地制度改革是以“宅基地换房”为起点与启动器，推动集体建设用地与农业用地的多层次、多方面的深入改革。这一过程引发了城镇投融资制度、城镇管理体制等多个领域的制度创新探索。本报告建议：1、在宅基地换房政策基础上进一步深化征地制度改革，用多种办法增加对农民的补偿。2、农地统筹需与农民就业紧密结合。农业产业园不仅要引进龙头企业带动发展，同时还需引进对当地农民具有“普惠”作用的项目，尤其是带动农民就业项目，加快农民向市民的转变。3、以土地集约利用为契机，以三区联动为契机，发展新型农业，深化现代农业的内涵，提升城市农业的功能与效率。

 【调查工作得到天津市农委、发改委的支持和指导，谨此致谢】

【李峰、刘洪银：南开大学滨海开发研究院研究员】