主持人：周立群

执笔：李 峰   刘洪银

土地制度改革是天津市探索破解城乡二元结构、实施农村城镇化战略的制度创新和探索。

“宅基地换房”让沉寂的农村集体建设用地有效流转，不仅解决城市用地困境，也是城乡统筹发展的重要途径；土地制度改革与风险防控紧密结合，保证了制度创新的平衡性；“自下而上”与“自上而下”有机结合的征地探索使民生性意义更加凸显；农村土地统筹规划，提升土地利用效率，有力推进了农业规模化与产业化；创新农地流转模式，推动农业多元化发展，有效提升了农业发展质量与功能。

天津市土地制度改革是以“宅基地换房”为起点与启动器，推动集体建设用地与农业用地的多层次、多方面的深入改革。这一过程引发了城镇投融资制度、城镇管理体制等多个领域的制度创新探索。

一、集体建设用地流转的制度改革

1、宅基地换房：农村建设用地流转与城乡统筹发展的重要途径

城市化发展面临两难挑战，一是受制于资本与土地制约，城市空间扩张与城市设施扩建受限；二是农村大量建设用地并未有效流转，处于低效运行状态，农民手中的土地财富无法有效实现。

天津市“宅基地换房”正是这一背景下的土地制度改革。在国家现行政策框架内，通过贯彻“占补平衡”政策，整合零散分布的农村建设用地，对农村的田、水、路、林、沟、渠、村进行综合国土整治，增加可利用土地面积和有效耕地面积。以第一、二批小城镇建设为例，两批17个试点共有129个村庄，原占地3025公顷。新型小城镇建成后安置居民仅用占地970公顷，不足原有占地的三分之一；节约土地2055公顷，大大超出了节约土地的预期目标。通过“宅基地换房”可增加后备建设用地空间非常大，远超需征耕地的数量，大大缓解了政府征地的压力，解决了城市建设用地的困境。

同时，根据土地利用的全域总体规划，通过“城乡建设用地增减挂钩”项目，让处于沉寂的宅基地和其他农村建设用地有效流转，不仅贯穿了城乡建设用地市场，而且经由整治节约出来的建设用地发挥出应有的经济价值，为农民获得了更高的收入。以华明镇为例，农民人均纯收入从2005年8788元，增加到2010年14489元，增加了63%。

宅基地换房前后农民收入变化

农民聚集在示范小城镇后，基础设施和公共服务设施配套水平大大提升。“十一五”期间，全市示范小城镇建设累计完成投资500亿元，开工建设农民安置住宅和配套公建2200万平米。到2010年，小城镇垃圾无害化处理率、生活污水处理率、集中供热率、燃气普及率分别达59%、43%、59%和79%，自来水普及率达100%，农民生产生活环境、农村社会保障水平大幅提高。

2、土地制度改革与风险防控的有效结合

天津在土地制度改革中把握风险防控，这是其改革顺畅进行的经验之一。首先，注重保护农民利益，尊重农民自愿实施宅基地换房。农民集中居住后，承包责任制不变。保持了农村政策的连续性和有效性，又保障农民对土地承包经营的合法权益。天津市统计局城调队的调查显示，华明镇还迁农民满意度高达95.3％。

其次，确保耕地的占补平衡，保证可耕种土地“量”、“质”不减不降。“宅基地换房”项目严格控制在项目区范围内，新建地块总面积不大于拆旧地块的总面积，拆旧地块复垦耕地的数量、质量不低于建新占用的耕地，保证项目区内各类土地面积平衡，实现城乡用地合理布局。以华明镇为例，小城镇建设涉及12个村庄，宅基地12071亩，建设示范镇只需8427亩（还迁房与土地出让）。同时，节约建设用地3644亩，土地利用与集约性大幅提高。见下表。

东丽区华明示范镇“宅基地换房”土地平衡数据表