快速城镇化中农民土地权益不同程度地受到侵害，甚至出现“被城市化”现象。农民是否必须放弃土地权益才能获得社会保障？农民能否带着土地权益转为市民？中央农村工作会议明确提出要保护农民土地财产权利，为农民“带土进城”提供了政策依据。

本报告建议，应允许农民带着土地权利转为城镇居民。“带土进城”具有一定的法律基础，它为农民工市民化提供了一个缓冲期，补偿了城乡居民社会保障水平差距，也有助于失地农民的就业安置，在一定程度上稀释了城镇化的社会成本。

快速城镇化过程中，一些地方出现背离农民意愿的“被城市化”、“被上楼”等情况，农民的土地权益不同程度地受到损害。温总理在2012年中央农村工作会议上指出，“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等是法律赋予农民的合法财产权利，……,也无论他们是留在农村还是进入城镇，任何人都无权剥夺”。“带土进城”（即农民带着土地权利变身市民）将成为未来国家政策的趋向。

一、农民土地权益的侵害

1、征地补偿费用低，农民难以分享土地增值收益

城镇化进程中土地出让市场价格逐年攀升。2009年全国平均每亩土地出让金为50.8万元，经济发达地区甚至拍出每亩几百万元的价格，而农民获得的征地补偿却很低。按照《土地管理法》，土地补偿费等是依据前3年被征收土地的年均农业产值计算，与被征地的区位、经济社会发展水平、土地供求等因素无关。农民难以分享土地增值收益。

2、宅基地换房中土地被挤占，农民难以充分享有土地价值

宅基地换房中农民居住条件虽得到改善，但农民交出的宅基地面积远大于其置换后分摊的住宅用地面积，所节约的土地作为工业或商业用地后的增值收益也与原住户无关。这样，农民得到占地面积相对较小的新住房却失去了更大面积的宅基地权益，农民获得的房产收益与丧失的土地权益价值不对等。

3、失地农民社会保障水平低，城乡保障水平不对等

当前，农村社会保障体系尚未完整建立，许多地区失地农民还没有社会保障庇护，即使建立起农村社会保障制度，失地农民也难以享受与城市居民对等的社会保障水平。

4、失地农民就业难，生计缺乏长远保障

农地不但具有生活保障功能还承载着农村劳动力就业和主要收入来源。失去土地也就意味着失去了稳定的收入和生活保障。农民被征地后再就业比例很低，尤其是“4050”劳动力很难在二、三产业找到合适的工作岗位。根据对4个省市1106个失地农户的调查，28.6％的劳动力成为无业入员，尤其在欠发达地区，部分农户陷入失地又失业的困境。

二、两难选择：市民身份还是农民集体土地权益

1、农民是否应拥有自己土地的转让权

2007年《物权法》把土地承包经营权明确为农民的用益物权。这意味着在承包期内，农民的土地权利有了与国家征地权利、集体土地所有权等对等的地位。十七届三中全会《决定》提出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”这表明，除公益性项目建设用地外，农民在土地承包期内可以自主决定支配农地转让权以及决定以何种方式以什么价格流转土地权利。

2、农民是否只有放弃土地权益才能获得社会保障

近些年来，一些城市对被征地农民试行“土地换社保”。农民是否必须放弃土地权益才能获得社会保障?土地权益与社会保障是替代关系还是互补关系?《物权法》明确规定，要按照被征收土地的原用途给予土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，还要安排被征地农民的社会保障费用。可见上述三类土地原用途补偿与社会保障费用是并列关系而非替代关系。征地补偿费是用来补偿农民的农业损失并用来安置农民生计的，不能直接截留转为社保费用。社会保障体系是每个国民都享有的权利，农民不应以放弃土地为交换条件。

3、农民能否可以带着土地权益转为市民

城镇化过程中农民转为市民前提条件是必须放弃农地。但我国没有一条法律规定城市居民不能拥有农地权利。农民即使市民化也难以稳定非农就业，放弃农地权益也就失去了稳定生计。如果农民以失去稳定生计为代价得到一个在医疗、养老保障等方面与原有城镇居民差距很大的市民身份，这种利益交换是不对等的。我国城镇化是农民自主自愿的城镇化，市民化的出发点是农民权益的保障和福利水平的改善，允许农民“带土进城”符合民生原则和福利增进原则。

三、农民“带土进城”的必要性和合理性

笔者的调研发现，农民具有强烈的带着土地变为市民即“带土进城”的愿望。“带土进城”既不改变集体土地的产权属性，保证了农民对集体土地和资产的收益权，又使农民转变为市民。农民带走的是土地财产权利而未必实际占有土地，其可以借助土地产权交易市场流转出土地的物权而获得债权性收益。“带土进城”既包括城镇化中农民带着土地变身市民，也包括农民工带着土地权利市民化。