我市经济风险的分布领域与防范化解对策

——京津沪穗渝五大城市经济风险比较分析

王庆芳  周立群

本报告选取北京、天津、上海、广州和重庆五大城市，分别从经济增长、产业结构、房地产业、政府债务、金融行业和环境治理等方面对其经济风险进行比较分析。比较显示，我市阶段性经济风险较大，风险点较多，防范和化解的难度高于其它城市。

本报告对化解我市经济风险提出三点建议：1、加强对系统性风险的分析和评估，提高防范和化解风险的有效性和针对性。2、针对我市经济发展方式转变的特点，重点防范系统性财政金融风险。3、防风险与稳投资并举，加大招商引资力度，借助增量盘活存量，用外部资源激活内部要素。

一、京津沪穗渝五大城市经济风险比较分析

1、经济增长：增速及投资放缓，天津下滑最突出

从近一年的情况看，五大城市经济增速均出现放缓或下滑，增速低于全国平均水平。2017年天津经济增速下滑至3.6%，重庆也跌破两位数，降至9.3%。2018年上半年天津、广州和重庆增速分别为3.4%、6.2%和6.5%，低于全国平均水平。虽然有地方政府主动“挤水分”等因素影响，但是从投资数据看，2018年上半年天津全社会固定资产投资增速下降17.3%，反映了天津投资动力不足，持续低速增长风险较大。北京和重庆固定资产投资增速分别下滑至-14.4%和5.5%，低于全国平均水平。

表1：2017和2018年上半年GDP与全社会固定资产投资增速（%）

2、产业结构：天津技术层次偏低，转型升级压力大

2017年，北京、天津和重庆高技术产业增加值增速分别为9.5%、10.4%和24.9%，高于GDP增速。北京、上海在大数据、云计算、人工智能、高新材料等高新技术行业较快发展，集群式创新生态初具规模，创新驱动的战略支撑力不断增强。但是受传统产业份额占比偏高、新兴产业创新发展周期长等因素影响，大城市依然存在新旧产业接续断档风险。

笔者利用行业总产值数据，依据OECD两位数制造业分类方法，按要素密集度将27个制造业行业分为劳动密集型、资源密集型、资本密集型、低技术密集型和高技术密集型等五大类，对各城市工业结构现状进行分析（见附表）。结果显示，北京技术密集型和知识密集型行业所占份额最高为78.2%，上海为73.3%，重庆、广州和天津分别为69.2%、69%和46.3%。其中天津技术和知识密集型行业所占份额最低，而钢铁、冶金、石化等高能耗的资本密集型行业占份额达26.9%，表明天津工业技术层次偏低，产业结构转型升级压力和风险较大。

表2  2016年五城市规模以上工业企业按要素密集度分类占比（%）

3.房地产业：天津风险居中，对整体影响相对较低

房地产行业风险是我国经济面临的主要风险之一，大城市的风险性更高。2017年，北京和上海的房价收入比分别高达30.8和33.4，天津、广州和重庆的房价收入比分别为15.2、9.9和13.4，远远高于国际公认的3-6的合理区间。

社会资金向房地产行业的过度集聚会加大经济“去实向虚”，同时经济运行对房地产行业的倚重加大对实体经济的“挤出效应”，是经济转型升级的不稳定因素。2017年，北京、上海和广州的房地产开发投资占全社会固定资产投资的比重分别为41.9%、53.2%和45.7%，这表明地方政府对房地产行业的调控并未有效遏制资金向房地产行业的流动。而天津的比重在五城市中最低，仅为19.8%，这表明天津在住房信贷管控、土地供应、规范市场秩序等方面的举措奏效，房地产行业的风险对经济的整体影响相对较低。

表3  2017年各大城市房地产行业指标

4.政府债务: 天津的地方性债务“敞口”风险最高

各大城市都进入了政府债务的还款期。根据财政科学研究院对东部各省市债务运行情况的分析，2016年北京、天津和上海政府性债务可调整空间比率分别为15.03%、3.17%和44.96%，其中上海债务运行可调整空间最高，债务风险较低，而天津债务运行可调整空间在东部11省市中最低，地方性债务“敞口”的风险最高。

近年来，五城市均已形成“房地产+土地+地方融资平台”的土地财政制度。土地出让金成为弥补财政收支缺口和发行地方债务的主要资金来源，这不仅增加了地方政府的债务兜底风险，还极易引发由房地产风险和政府债务风险循环累加而形成系统性财政风险。2017年在“去产能”、“挤水分”、税制改革等因素影响下，北京、天津、广州、重庆等大城市财政收支缺口呈现扩大趋势，同时政府对土地财政的依赖性加大。其中北京、天津和重庆土地出让金收入占财政收入的比重分别为51.5%、53.2%和56.1%，创近几年来新高。

表4  2017年各大城市财政指标（%）

5.金融行业：天津银行业不良贷款率高，信贷风险大

五城市金融风险呈加大态势。从存贷比和不良贷款率指标看，天津面临的风险较高。2010年以来，天津金融机构存贷比一直在80%以上高位运行区间，2017年年末金融机构本外币贷款余额与存款余额之比为102.1%，远高于商业银行最高存贷比例75%的监管红线，这反映了天津银行业资金供给吃紧，银行流动性风险较高。同时也表明天津未来在招商引资、政府投资、企业自筹、金融扶持等资金供给方面的留存空间较小。其次，从不良贷款率指标看，天津由于产业结构调整和经济下行压力较大，银行业不良贷款率为1.74%，高于其他大城市水平，表明天津银行业信贷风险较高，极易引发地方性金融风险，金融生态环境亟待改善。

表5  2017年各大城市金融行业指标

6.环境治理：治理成本高，结构性失业风险增大

2017年北京和天津空气质量达标率分别为61.9%和57.3%，而上海、广州和重庆的空气质量达标率只有80%左右。与此同时，大城市污染治理的经济成本越来越高。2017年10月-2018年3月《京津冀及周边地区2017-2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》实施以来，PM2.5浓度削减幅度同比为40%以上。由于大量的工程停工，工人失业现象增加，结构性失业风险增大。

表6  各大城市生态环境指标（%）

二、防范和化解我市经济风险的建议

本报告认为，各大城市面临的经济风险具有阶段性和结构性特征。化解和消除经济风险需要加强对系统性风险的分析和评估，需要根据我市经济发展方式转变的特点构建风险防范机制，同时加大吸引外部资源，借助增量盘活存量。

1、加强对系统性风险的分析和评估，提高防范和化解风险的有效性和针对性。

与京沪穗渝等城市比较，我市的阶段性经济风险较大，风险点较多，防范和化解的难度也高于其它城市。尽管我市已建立市区两级金融监管和风险处置机制，加强了对金融的全流程和全链条动态监测预警，也出台了加强政府性债务风险防控方案，但由于投资和经济增速下滑较大，加之环境治理波及面较宽，一些结构性的问题有可能涉及整个经济。为此，加强对系统性风险的分析和评估尤显重要。建议创新金融风险监测防控机制，将经济层面的增长、结构调整、金融业、房地产业和政府债务等风险监测预警提高到全市层面并每月进行评估研判, 以提高风险防控和化解的针对性。形成“发现风险—提示风险—处置风险—持续监测”监测防控系统。同时将风险化解与新动能的培育和外部资源的引入结合起来，以开源的方式协整内外部资源，提升风险化解能力和对策的有效性。

2、针对我市经济发展方式转变的特点，重点防范系统性财政金融风险。

第一，改变“高投资+高负债=高增长”的发展路径，全面推动金融行业去杠杆。加强对现存银行业不良贷款来源筛选，通过债转股、增信展期、债务重组等模式逐步解绑银行与过剩产能企业、“僵尸企业”债务关系，恢复银行业市场活力。

第二，加快地方融资平台转型，防范出现大规模债务违约风险。根据市场原则厘清融资平台公司作为服务提供商和服务购买者的关系，规范融资平台运营管理，建立权责统一的现代法人治理结构。鼓励融资平台向产业投资、资产管理、金融控股、城市运营等多元化业务转型，增强平台自我造血能力。探索京津冀区域融资平台的协同发展，探索跨地市区域平台重组与整合。

第三, 严控高负债率企业融资，把特定目的载体投资的穿透、拨备、利用信托通道规避资金投向、银行理财产品和信托产品兑付风险等行为作为重点防控对象。严控非法集资、金融传销等扰乱金融秩序行为，防范民间金融风险。完善对互联网金融、融资租赁公司等金融创新模式的监管体系，防止出现新兴金融行业泡沫风险。

第四，实行政府债务限额管理并设置债务“天花板”。在现有政府债务“谁主管、谁负责、谁举借、谁偿还”任务清单基础上，建全政府举债审批工作机制，严格限定举债程序和资金用途，将债务总量和结构控制在合理水平。

3、防风险与稳投资并举，加大招商引资力度，借助增量盘活存量，用外部资源激活内部要素。

针对我市经济风险的阶段性和结构性特点，风险化解不仅靠存量资源的调整和优化，还需吸引更多的外部要素来激活内部要素，借助开源增量资源来盘活存量。针对目前投资增速下滑，引资难度加大、债务重的形势，我市吸引外部资源和招商引资项目的着力点应适时调整。

一是要抓住非首都功能疏解这一契机找准承接的新项目源和投资方，重点吸引科技创新资源和总部功能性机构入津发展。北京拥有高新技术类总部1745家，文化创意类总部752家，外资总部886家，高新技术企业2.8万多家，日均新设立科技型企业80家。“腾退空间、外疏功能、外扩产业、抢占市场”是这些总部机构和企业的共同取向。我市需要在招商对象、途径和机制方面制定新的行动计划，以追踪和把握其新布局和新需求，找准招引、承接、对接的环节和着力点。将招商项目与我市智能制造、智慧城市、智慧金融结合起来，以高品质项目促进产业结构调整升级，实现高质量发展。

二是有针对性的吸引“北上深杭”独角兽企业在津落地发展并通过其孵化带动延伸和再编技术链条和产业链条。目前我国独角兽企业共有164家，80以上聚集于“北上杭深”，其中北京就占70家。独角兽企业具有扩张力强、带动面宽、短期内爆发式增长的特征。其技术分布主要在人工智能、大数据、云计算、新能源、生物医药领域，其产业分布主要在电子商务、互联网金融、大健康、文化娱乐和物流等领域。而这些技术和产业恰是我市颇具优势或有着巨大潜在需求。独角兽企业还具有很强的孵化功能，通过引入、链接独角兽来孵化技术链、产业链和服务平台可以激活和放大本地要素和关联应用产业、盘活我市产业调整中的存量资源。

三是在引进外部资源和项目时应注重通过外部要素激活内部要素，让我市区位优、产业厚等潜在优势转化为现实优势。一方面, 按照细化、量化、项目化原则盯准重大承接或引进项目,培育和提升承接和对接能力。另一方面，各城区在加大招商引资的同时注重激活内生要素和创新体制机制，将承接和引入外部优质资源与激活内部机制结合起来，使招商引资与本地主体的培育对接，改善内部环境，提升服务水平，创新自身运行机制。

（作者：天津财经大学经济学院王庆芳、南开大学滨海开发研究院周立群）

附表：制造业行业按要素密集度分类及行业代码